2014年9月24日，财政部发布《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》(以下简称76号文)，称将在全国范围开展政府和社会资本合作(Public-Private Partnership，PPP)模式项目示范。这是财政部自去年年底推广PPP模式以来发布的第一份正式文件。在此之前，今年5月，由国家发改委主导起草的《基础设施和公用事业特许经营法》(以下简称PPP立法)向社会公开了征求意见稿。76号文与PPP立法征求意见稿的要点大体一致。但由于业内对于征求意见稿尚存争议，PPP立法的出台目前尚没有明确的时间表。在理论和实务界翘首期盼法律保障之际，财政部率先发布的76号文，立刻引起了各界高度关注。
      解读一：对于使用者付费的PPP项目而言，76号文是利好
      ——76号文对于拟开展示范工作的PPP项目列出了正面清单，利于引导各方更好地参与PPP项目。76号文表明，财政部将统筹考虑项目成熟度、可示范程度等因素，在全国范围内选择一批以“使用者付费”为基础的项目进行示范，并进一步将示范项目重点锁定在城市供水、供暖、供气、污水和垃圾处理、保障性安居工程、地下综合管廊、轨道交通、医疗和养老服务设施等领域内的收费定价机制透明、有稳定现金流的项目。政府、投资人以及金融机构对前述类型的PPP项目及其所在的领域应当给予密切关注并根据自身情况适时介入。
      ——76号文让符合条件的PPP项目有了更有力的财政支持。76号文指出，财政部将积极研究利用现有专项转移支付资金渠道，对示范项目提供资本投入支持。地方各级财政部门可以结合自身财力状况，因地制宜地给予示范项目前期费用补贴、资本补助等多种形式的资金支持，确保社会资本的合理收益。这意味着，符合条件的PPP项目可以同时获得中央和地方两级财政的支持。而原先的PPP项目资金缺口多数依赖于地方政府财政补贴，很多地方民生工程因为财力不佳无力贴补致使最终无缘PPP模式。
      ——76号文还让跨年度实施的PPP项目的财政支持有了制度上的保障。76号文指出，将从以往单一年度的预算收支管理，逐步转向强化中长期财政规划，以保障PPP项目的实施。在过去的实践中，（下转第3版）
    （上接第1版）单一年度的预算收支管理制度一直是财政支付(包括财政补贴)的PPP项目实施的制度障碍，PPP项目的实施周期长达20-30年，一年一编的预算不仅影响了PPP项目的管理效率，而且也让PPP特许权合同中的政府支付及补贴条款效力处于不确定状态，对于PPP模式的推广明显是不利因素。建立跨年度预算平衡机制、实行中长期财政规划管理，对于PPP模式的推广而言至关重要。
      解读二：76号文中提及的系列举措对于PPP模式的推广实施不可或缺。
      76号文表明，财政部将在拟选择的示范项目实践的基础上不断完善PPP项目文本，总结、提炼、完善制度体系，同时将推动设立专门机构，履行PPP政策制订、项目储备、业务指导、项目评估、信息管理、宣传培训等职责，强化组织保障。这意味着，各省财政部门可能很快会内设相应机构，力推PPP项目。在漫长的PPP立法过程中，这些具体工作的同时推进对于PPP项目的规范和PPP模式的推广而言不可或缺，示范项目的经验积累也可更好地促进PPP立法工作的开展。
      解读三：在PPP立法千呼万唤难出台的背景下，76号文一定程度上让民间资本看到了中央对于PPP模式推广的决心和力度
      去年以来，《国务院关于加强城市基础设施建设的意见》(国发〔2013〕36号)等文件的出台，为新一轮PPP热潮的掀起提供了政策依据。十八届三中全会进一步明确提出，允许社会资本通过特许经营等方式参与社会基础设施投资和运营，让市场在资源配置过程中发挥决定性作用。但由于国内尚未制定专门的PPP立法，上述政策文件本身也过于宏观、缺乏可操作性，加上过去“福建泉州刺桐大桥”等PPP项目的失败案例以及民间资本进入基础设施领域投资遭遇的各种“玻璃门”、“弹簧门”，让民间资本在本轮PPP热潮前仍抱持浓重的观望情绪。
      今年5月份，国家发改委主导起草的PPP立法稿首次公开向社会征求意见，但基于PPP项目实施涉及到方方面面的问题，牵动的部门立法也较多，业内对于PPP立法的时间表并无确定的预期。在略去PPP立法中有争议的审批环节等内容后，76号文对于PPP项目的风险分配、项目的评估论证、合作伙伴的选择、财政支持、项目的绩效评价等PPP立法要点均做了明确规定。相比较PPP立法征求意见稿而言，76号文更有力度，在PPP项目相关的政策保障方面，财政部向前迈出了一步。
      解读四：就文件性质和具体内容而言，76号文也有其明显局限。
      首先，76号文性质上属于部委规章，效力等级较低。76号文的发文主体是财政部，属于国务院部门立法，效力等级上不及法律、行政法规，司法实践中部委规章仅能作为参照不能作为办案依据。因此，就对PPP项目实施的法律保障而言，76号文的作用有限。
      其次，从具体内容上看，76号文对于关系PPP项目实施的诸多重要事项均未明确涉及，有其明显不足。
      就具体内容而言，76号文相对于PPP法(征求意见稿)并没有实质性突破，甚至不及征求意见稿之后的最新修改稿(目前尚未公布)，特别是对于投资回报方式、政府承诺、有限追索、终止补偿等重大事项均未涉及，因此，不能直接用以合理分配PPP项目政企双方的权利义务，这让76号文提及的“风险由最适宜的一方来承担”原则的落实也多了更多的不确定性。
      此外，对于PPP项目立项审批、部门协调等各个流程和具体做法，76号文也未作规定。正如76号文所言，推广PPP模式的重要意义之一是加快转变政府职能，提升国家治理能力，提高公共服务效率。但过去的实践表明，PPP项目的法制现状、政府信用、能力建设、多头监管、监管无序也是当前推广实施PPP的现实障碍。从这个意义上讲，即使有了76号文，PPP项目的实施仍然欠缺程序上的可操作性。此外，76号文还涉及与其他现有法律的衔接及冲突处理问题。以《政府采购法》的适用为例，76号文将PPP定性为政府采购，而根据《政府采购法》的规定，只有使用财政性资金采购符合规定的货物、工程和服务的行为，才属该法调整的范畴。PPP项目有用户支付的PPP与政府支付的PPP之分，严格来讲，只有后者才能适用《政府采购法》。鉴于此，要将PPP统一定性为政府采购，需对《政府采购法》加以修订或者通过PPP立法加以明确规定。
      综上，76号文确实在一定程度上给业内带来了利好，但76号文毕竟是财政部就PPP模式推广实施的一家之言，其先天不足也决定了它在未来发挥的作用会是有限的，PPP模式的推广注定还有很长的路要走。